编者按

　　2023年1月6日，由河南省社会科学院主持编撰的《河南社会发展报告（2023）》（以下简称《报告》）在郑州发布。《报告》围绕“创造高品质生活”主题，设置了总报告、发展篇、治理篇、调查篇、专题篇，对现代化河南建设新征程中的民生建设、人口问题、社会治理、乡村发展、社会保障等重大理论与实践问题进行了全面深入系统的解读，提出了推动高质量发展、创造高品质生活的对策建议，是研究河南省情民情的重要平台。为放大智库声音，推动现代化河南建设，大河网学术中原对报告摘要刊发，敬请关注。

　　今日刊发《河南社会发展报告（2023）⑨：推进智慧治理体系建设，提升基层治理现代化水平》

　　基层治理是国家治理体系的基石和“最后一公里”，在国家治理体系和治理能力现代化建设中占据着举足轻重的位置，如何实现基层有效治理一直是社会治理领域的重要议题。近些年来，大数据、物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术飞速发展，对人们的经济生活实现了全方面的渗透，也催化了基层治理体系的深层次变革。基层智慧治理作为信息技术嵌入基层治理而形成的一种新治理模式，正在加速对传统行政控制性治理模式的更新和替代。新形势下，客观认识和充分发挥信息技术的优势作用，促进信息技术与基层治理深度融合，构建科学、高效、协同、共享的基层智慧治理体系，是加强基层治理创新，提高基层治理现代化水平的现实选择和迫切需求。

　　一、信息技术为基层治理赋能增效

　　　1.信息技术能够提高基层政府决策的科学化水平

　　对数据信息的获取和分析能力是基层政府制定公共政策的基础，以往这些数据信息通常是经验式、碎片化的，信息的真实性和客观性有一定的存疑。随着大数据、物联网等信息技术发展成熟，基层政府获取数据信息的便利性、全面性、精确性大大提高，能够能对基层治理中产生的社会问题形成准确客观的认识，确保政府决策的针对性和科学性。也可以实现数据信息的即时分析和动态预测，并以此来调整和优化公共政策。同时，通过信息技术可以建立政府不同层级、不同部门之间的数据共享平台，推动条块分割式的治理结构向扁平化的治理结构转变，实现政府在政策、资金、人力、物力等方面的资源整合和科学配置。

　　2.信息技术能够促进多元主体协同共治

　　在基层治理由政府一元管理向多元共治的转型过程中，信息技术的应用为各类主体融入基层治理格局创造了条件。一方面，信息技术具有的去中心化和强链接性与多元共治的治理理念有天然的亲和性，通过建立信息化平台将社会组织、企业等主体纳入基层治理体系中，在社会治理资源的整合、流动、共享中构建形成更加稳固立体的基层治理结构。另一方面，信息技术的发展让数据信息的收集、处理、传递能打破时空的限制，为不同主体通过线上线下双向渠道有效参与基层治理提供了可能，进而提高基层治理的多主体协同性。

　　　3.信息技术能够有效回应公共服务的多层次需求

　　面对人民群众日益增长的公共服务需求与供给不充分不均衡的现实矛盾，信息技术的发展进步为群众需求自下而上反馈拓宽了渠道，也为服务需求与资源供给精准对接搭建了平台。基层政府可以依托信息技术对群众诉求信息收集汇总，研判出群众急愁难盼的民生问题，通过完善公共服务政策，增加政府投入力度，满足绝大多数群众的公共服务需求。也可以通过链接社会组织、企业等社会力量的有效资源，弥补公共服务政策刚性供给的不足，不断丰富公共服务供给形式和内容，回应特殊群体、特殊区域的差异化需求。

　　　二、现阶段基层治理实践面临的问题与困境

　　　1．对技术属性存在认知误区

　　当前信息技术赋能基层治理已成为社会共识，但随着社会的发展，信息技术的能动作用被过度放大，以致于基层治理实践容易走入一些误区。有的基层政府将智慧治理片面理解为治理手段技术化，投入大量资金开发数据平台、应用软件，但与现实需求脱节严重、用户体验不佳、管理维护跟不上、运行效果不良，最后仅沦为表现政绩的“面子工程”。还有的治理主体在体验到技术带来的便利和效率后，逐渐形成“技治主义”思维，解决问题、制定方案完全依赖数据算法，使人逐渐沦为数据的工具，人的主观能动性也在技术的侵蚀中逐步消解。

　　　2.制度改革滞后于技术的应用

　　当前所谓的智慧治理实践多将技术应用作为基层治理改革创新的主要手段，而忽视从制度建设和结构调整中寻求答案，导致智慧社区、智慧养老等治理创新实践方兴未艾，而配套的制度改革却进展缓慢。由于缺乏整体规划和统筹协调，各级政府部门、技术性企业在数据平台建设、智能应用开发等方面“争先恐后”却“各自为政”，各地数据平台建设的权责归属不清晰、规则程序不规范，技术标准不统一，智慧治理效能评价制度也不健全不完善。另外，数据信息在传输、存储和应用过程中，数据泄露的风险不断加大，个人隐私安全问题暴露了智慧治理立法方面的不足。

　　3.数据开放和利用的深度不足

　　一是“数据烟囱”问题。由于利益整合复杂，配套制度缺失，政府跨层级、跨部门之间的数据共享意愿并不强烈，表现在“条”上信息不通，资源无法下沉，“块”上系统平台功能相似，数据重复收集但利用价值不高。二是“数据鸿沟”问题。信息技术在推动社会进步的同时，在一定程度上也加深了技术下的社会分化。表现在：区域之间、城乡之间智慧治理发展的明差异性，以及贫困群体、老年群体等被排斥到社会边缘地带，沦为“技术性难民”。

　　　4.智慧治理“硬件”和“软件”的制约

　　一是信息基础设施建设不完善。以5G基建、数据中心为重点的新型基础设施建设是实现基层智慧治理的重要载体。但是新型基础设施往往在城市范围内以及经济情况良好的乡镇规划布局，而在城镇老旧小区、城乡结合部以及偏远农村地区，新型基础设施覆盖有局限，传统基础设施数字化改造难度较大。二是基层技术和管理人才匮乏。基层技术性人才短缺，多层次复合型的人才队伍建设缓慢，现有基层管理人员的能力水平也普遍无法满足新时代的治理需求。

　　　三、构建基层智慧治理体系的路径与对策

　　1.树立以人为核心的智慧治理理念

　　推进基层智慧治理，要利用大数据时代优势搭建一个具有动态整合性和多元交互性的智慧平台，实现基层治理由分散化向整体化迈进，从工具理性和价值理性层面促进基层治理新格局的建成。要围绕基层治理效能提升，坚持人本导向、问题导向、需求导向，树立和强化智能化、系统化、法治化理念，着力打造基层治理的新生态。

　　　2.全面推进智慧治理的制度化改革

　　一是要加强智慧治理的顶层设计。各地要对制定出台地区性智慧治理发展的实施方案、工作流程、运行标准，建立高效有序的统筹协调机制，深化智慧社区、智慧养老等方面的试点工作，形成可推广、可复制的治理经验，整体性推进基层治理的智慧化转型。二是建立和完善智慧治理的法律体系。加快制定一套规范数据采集、数据存储、数据使用、数据交易、数据保护的法律规则，依法约束治理主体行为，规范治理智慧化流程，提升基层治理法治化水平。

　　3.健全共建共治的数据共享应用机制

　　一是构建完善一体化数据共享平台。以技术革新为契机，建构起标准统一、多领域融合的数据共享平台，充分利用现代信息技术实现跨层级、跨部门、跨系统、跨地域的数据整合，打造信息互联、业务互通、资源共享的智慧治理模式。二是促进多元主体参与共享。通过政府主导、政策引导，提高多元主体参与数据平台建设的积极性，促进不同主体拥有的人、财、物资源的数字转型，实现政社、政企之间的开放互动。三是积极拓展应用场景。以惠民、利民、便民为出发点，促进政务服务网、微博、微信、APP等平台在信息公开、用户互动、公共服务方面发挥作用，推动线上线下系统融合共通，为群众提供更加人性化、个性化、便捷化的服务。

　　4.完善基层智慧治理的保障体系

　　一是构建基础设施新环境。统筹推进城乡新型信息基础设施建设，夯实4G和光纤网络基础，推动网络宽带向农村及偏远贫困地区进一步覆盖，提高农村信息基础设施水平。二是加强技术和管理人才队伍建设。推动政校、政企交流合作，建立高层次专家人才库，为基层治理智慧化转型提供技术指导。健全和完善基层治理人才队伍的招聘、考核、晋升机制，将信息技术掌握应用能力作为“门槛”和必备技能，全力提升基层工作人员队伍的信息技术运用水平和智能化管理能力。三是提高群众数字化素养能力。广泛开展现代科技的宣传、教育、培训活动，培养群众数据资源获取、使用等方面的意识、习惯和能力。面向老年人、残疾人等重点人群，推动社会服务资源的数字化改造，助力实现数字化基本公共服务均等化。

　　（内容提供：河南社会发展报告（2023）课题组，作者：潘艳艳，河南省社会科学院人口与社会发展研究所）

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