二十大时光•专家说丨祁雪瑞：践行二十大精神 推进社区养老服务体系建设法治化
编者按
2022年10月16日，党的二十大开幕，习近平总书记向大会作报告。大河网理论频道学术中原推出二十大特别策划——“专家说”，邀请专家结合各自研究领域读报告、谈感想、说体会，畅想和展望中国更加美好的未来。
今日刊发河南省社会科学院祁雪瑞的文章《践行二十大精神 推进社区养老服务体系建设法治化》——
十九大以来的五年，党中央领导我们坚持全面依法治国，推进法治中国建设。同时，深入贯彻以人民为中心的发展思想，突出保障和改善民生，在老有所养等方面取得了显著的成就，基本实现了街道养老服务设施全覆盖。在养老服务提供和养老设施建设方面，国家出台了一系列保基本和适度普惠的法律法规和政策措施，广大老年群体的日常生活和基本养老需求满足得到了明显的改善，但是仍然有不少旧的欠账和新的需求需要制度性回应，需要按照二十大对法治建设和民生保障的要求去努力。
党的二十大对法治建设和民生保障的要求
党的二十大报告再次明确，全面推进国家各方面工作法治化，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。二十大报告再次指出，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并要求紧紧围绕这个社会主要矛盾推进各项工作。二十大报告强调，治国有常，利民为本，要在老有所养等民生问题上持续用力，实施积极应对人口老龄化国家战略。当下，我国正处于快速老龄化的关键历史时期，老年人口已经占到总人口的18.9%，并将很快接近五分之一，不断增大的老年人群体对养老服务和养老设施的需求都日益增长，而我国在这两方面的基础都相对薄弱，服务和设施发展不充分不平衡的矛盾较为突出，法律法规制度滞后，法治化程度不高，这是我们在下一个五年乃至十年需要着重努力改善的方面。
社区养老服务法治体系构建恰逢其时
总体来说，养老领域制度层次低，制度执行软，影响了发展的速度和质量。当前社区养老服务体系建设已经走到了政策全面提升即加快法治化建设的历史节点。比如，近年来养老领域诈骗案件时有发生，法律援助等司法服务没有跟上，行政监管漏洞较多。以上问题的解决都需要强化法治，需要科学立法、严格执法、高效司法、便民司法，需要改进老年人法律援助服务等一系列制度。在老年人法律援助服务领域，各地有很多利好老年人的政策和措施，却没有上升到地方法规，更没有上升到法律，好的做法没有得到高效推广。
养老服务即将进入制度构建精细化阶段，社区养老服务体系建设法律制度将成为制度构建的重心。社区养老服务体系建设法治化牵涉到与社区养老设施建设和运营、托老服务、上门服务等内容相关联的法律法规、标准、规约与政策、基本原则、相关主体、资金保障、政府购买、教育培训、市场监管等，只有制度精细化才能保障落实精准化。应从立法、执法和司法三种视角将相关政策提升为法律法规以及构建法律法规体系。观察世界上先期老龄化国家，立法先行、机制健全是这些国家养老服务体系建设的共同特点。在供给模式方面，社区居家养老取代机构养老、非正式化养老服务获得法律制度普遍支持是大趋势。英国的社区照顾服务体系经历了去机构化的“社区内照顾”到市场化的“由社区照顾”，再到当前综合性的“社区照顾”，每一个发展阶段都有完备的法制和良好的法治。
社区养老服务法治体系建设基本思路
社区养老法制是“管理型”立法和“服务型”立法的结合，偏重服务。我国目前还没有关于促进养老业发展的专门法律，相关内容主要在《宪法》、《老年人权益保障法》、《社会保险法》等10余部法律、法规和部门规章之中。对社区养老的规范，主要是意见、规划和地方单项条例的制度形式。社区养老法制需要依据《立法法》，把地方规章以下的制度资源适度上升为约束力较强的法律制度，让软法硬起来，同时找出既有法律制度关于社区养老服务体系建设的空白和缺陷予以完善。在当前底子薄的境况下社区养老法制应以促进法为主，多用授权性规范和激励性制度。社区养老服务体系建设的法制保障应与相关行政法和社会法互动共生。应通过法治化明确政府、社会、家庭在养老服务中的边界和作用，让市场在养老服务资源配置中起决定性作用。对于养老服务体系建设法制保障，应分别从金融、队伍、责任、标准、监督等方面进行构建，立良法，行善治。
社区养老服务法治体系建设基本原则
原则是建立法律制度的基本准则，可提供法律规范基础，体现制度的精神价值。社区养老服务法治体系建设应遵循以下原则：一是法理逻辑原则，在设计社区养老服务制度法律规范时，遵循主体范围→ 法律关系 →权利义务→法律责任→争议处理机制的逻辑脉络。二是政府主导与协同原则，现阶段养老保障政府是主导，需要政府保基本，因此社区养老服务体系建设中的政府职能和行为法治化是关键，需要贯穿法治建设的始终，在立法、执法、司法、普法中凸显。协同原则包括不同政府间的协同和政府与社会主体的协同，包含养老服务供给中多主体之间权责义务的厘清与协调。三是确保基本和适度普惠原则，在确保基本需求满足的基础上，结合市场适度普惠是社区养老服务体系建设的方向。那么，在事业与产业的纠缠中如何把握方向、分配资源就成了重要问题。四是在养老服务法制中凸显老年人权利，养老权是一项基本人权，健康、协调、活力的养老服务体系构建必须以养老权为核心，由横向法律关系（养老服务关系）和纵向法律关系（监督管理关系）共同组建治理结构，防止把老年人异化为工具。
社区养老服务法治体系建设重点内容
法制保障的重点内容，也是社区养老服务体系建设过程中缺陷、难点和重点所在，需要现有法制的完善和革新。社区养老服务法治体系建设重点内容主要有以下几点：一是出台《社区养老服务促进法》，健全的法律体系是社区养老服务有序推进的前提，只有单独立法才能与社区在养老服务中的重要地位及薄弱基础相匹配。二是社区养老服务资金的基金化和政府购买社区养老服务的信息公开制度。三是尽快总结试点经验，落实长期照护保险制度。四是养老机构在社区发展的法制保障，养老机构已经由单纯的老年公寓式服务逐渐发展成了综合性的养老集团，服务形式涵盖了多种服务业态，老的制度已经无法框定新的形势。五是智慧养老标准体系建设及产品供应法治化，应着重鼓励技术创新。六是健全养老服务体系建设法律责任制度，做到有权利必有义务、有职权必有职责，自然人和组织都需遵循权责对等的现代法治原则。
（作者：祁雪瑞，河南省社会科学院）
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编辑：梁爽